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中美贸易战背景下航空运输业争端风险分析

更新时间:2019-09-11

  2018年美国挑起贸易战以来,多边主义规范遭遇前所未有的冲击,世界经济进入深度调整期,中国民航发展面临着更加复杂的外部环境。目前中美贸易战主要集中在制造业和高科技领域,民航业主要受间接影响,但贸易战的“战火”是否会直接烧到民航领域?目前中美航空运输中最容易引发贸易争端的风险点有哪些?中国民航应如何做好争端应对?在中美贸易战呈现出长期性、复杂性的背景下,有必要对以上问题开展研究,为我国航空运输市场发展提供政策参考。

  本文以美国三大航与中东航空公司补贴争端案为例,分析特朗普时期美国航空运输政策的特点,在此基础上对中美航空运输市场发展存在的争端风险点进行研判,最后对我国航空运输市场发展的政策选择给出建议。

  2015年年初,美国达美航空、美国航空和联合航空三大航联合发布了一份白皮书,指责阿联酋航空、阿提哈德航空和卡塔尔航空在过去十年接受了各自政府超过500亿美元的非法补贴。美国三大航认为中东政府对国有航空公司的这种市场干预是在向美国市场倾销航空运力,中东航空公司通过压低票价的方式形成不正当竞争优势,短期内严重扭曲了国际航空市场的竞争,长期内可能会损害美国民航企业和相关工人的利益。

  特朗普上任后,迅速组建了一个特别工作组,经过工作组的谈判,2018年1月和5月,美国与卡塔尔、阿联酋先后达成协议,卡特尔和阿联酋政府在协议中承诺:1.在一年内根据国际公认会计准则发布经审计的财务报表,并披露两年内与其他国有企业的任何交易;2.承诺金融透明,根据商业条款进行交易;3.不计划任何新的使用“第五业务权”的航班。

  从特朗普政府对中东航空公司补贴争端案的处理可以看出,特朗普对航空运输业的政策与他总体对外贸易政策具有高度一致性,具有极度现实主义和民族主义特征,主要表现为:

  1.确保“美国第一”。事实上,2015年以来,美航、达美航和美联航一直在就中东航空公司补贴一事向美国政府施压,但奥巴马政府并未对中东航空公司采取任何惩罚措施。但特朗普上台后很快关注到美国三大航的诉求,并迅速采取了行动。可以看出,特朗普对于不利于“美国第一”的事情非常关注,当美国企业和工人的利益受到损害时,特朗普很可能就会采取实际行动维护美国企业和工人的利益。

  2.确保贸易公平。美国与中东航空公司补贴争端的焦点是补贴扭曲了贸易公平,将美国三大航置于不利的竞争地位。可以看出,关于贸易公平性问题,特朗普是秉持坚决打击、绝不容忍的态度。从这一点看,美国天空开放政策未来很可能更加趋于对“公平天空”的追求。

  3.关注市场经济规则。从美国与中东政府达成的协议内容来看,作为有政府背景的国有企业是否按照市场需求从事商业活动,其关键的交易活动是否符合市场竞争规则,以及国有资本在航空公司经营业务中所发挥的作用,都是美国关注的重点。国家主导的非市场导向模式、非市场资源配置方式是美国不能接受的,这种态度与中美贸易战中美国对中国的指责是高度一致的。

  根据美国三大航的指责,中东政府对航空公司的扶持至少持续了10年,这种不公平的行为由来已久,那么为什么美国三大航2015年才开始拿此事大肆做文章呢?对航空公司采取扶持政策的国家也不只中东政府,他们的矛头为什么指向中东航空公司?这背后的原因值得一探。从美国航空运输市场竞争格局的变化来看,本文认为以下原因可以解释这一现象:

  一是美国在国际航空市场上优势地位的丧失使美国民航业出现了“修昔底德陷阱”。数据显示,2012年至2015年,美国承运人在美国的国际航空市场上占有相对优势,但这种优势随着时间的推移逐渐减少。2015年美国和外国承运人占比为50.02%和49.98%,2016年开始,外国承运人在美国国际市场的占比超过了美国承运人,2018年,外国承运人在美国国际市场上的占比达到了52.89%。因此,2015年是美国国际航空市场格局发生变化的分水岭,也决定了美国航空公司从2015年开始更加关注竞争格局变化对自身的影响。而整体市场格局的变化使美国国际航空运输市场大国的地位受到了挑战,利益受到了侵蚀,作为“守成国”的美国必然要对“崛起国”的成长保持警惕。

  二是中东政府对竞争规则的调整滞后于美国和中东民航格局的变化,对既有规则的挑战给予了美国打击他们的理由。市场格局的变化是由市场背后的运行机制决定的,因此,航空承运人地位的改变或者说双方地位的失衡仅仅是表面问题,市场机制、竞争规则等制度层面的不协调才是深层次的问题。中东政府对国有企业的干预以及中东航空公司的财务、交易活动缺乏透明度被认为不符合天空开放协定精神,成为美国指责中东航空公司的理由。

  三是美国与中东国家在对方国际航空市场中不对称的依赖关系赋予美国打击中东航空公司的资本。以阿联酋为例,2018年美国在阿联酋国际市场中占比为2.41%,是阿联酋第10大国际航空市场,而阿联酋是美国第14大国际航空市场,占比1.72%,双方在对方市场中的地位像一个失衡的天平,阿联酋对美国市场的依赖比美国对阿联酋市场的依赖更大,这种不对称的依赖衍生出的权力使美国有资本对阿联酋提出要求,处于弱势地位的阿联酋为了避免对市场造成更大负面影响而选择了妥协,最终与美国达成了2018年的新协议。

  结合前文分析可知,美国对中东航空公司政策态度的转变与美国对中国贸易政策态度的转变具有高度的相似性,即当作为经济基础的市场格局发生改变时,作为开放政策的上层建筑也必然会发生改变,当上层建筑不能适应经济基础时,矛盾就会凸显。从这个角度看,如果中美在航空运输市场出现摩擦,必然也是因为制度调整滞后于市场格局变化。

  经过2004年和2007年两轮市场开放,中美航空运输市场的准入水平获得了较大提高,双方航空公司在市场上进行了激烈的角逐,推动了中美航空运输市场格局的变化。中美航空运输市场的整体格局与美国国际航空运输市场的整体格局变化基本同步,都在2015年左右发生了质的改变。2014年,中方承运人运量和运力市场份额均实现了反超,2018年,中方承运人的运力市场份额已达到了62.72%。随着中国在美国国际航空市场中份额越来越大,中国发展航空运输市场的一些举措受到美国越来越多的关注。

  此外,从中美两国在对方国际航空市场中的占比和地位来看,美国一直占据主导地位。2018年,中国在美国国际航空市场中占比上升至3.6%,排名跃升至第6位,而美国在中国国际航空市场中的占比为7.48%,是中国第4大国家航空市场,市场份额显著高于中国在美国国际航空市场中的份额,中美两国在对方国际航空市场中的不对称依赖关系较为明显。

  在美国国际航空市场格局和中美航空市场格局均发生变化的背景下,中国民航未来可能也会面临跟中东航空公司一样的遭遇。因此,我们有必要对中美民航关系进行重新审视和定义,以防范可能的争端风险。

  从美国和中东航空公司补贴争端原因的分析来看,中美民航业最有可能引起摩擦的风险点集中在与制度相关的市场机制、规则、政策上。这是因为,随着双边市场竞争格局的变化,支撑航空业竞争力的市场运行机制、竞争规则、产业政策将成为竞争对手关注的焦点。一旦双方关于机制、规则、政策的调整滞后于双边市场格局的变化时,制度性摩擦将成为常态。从短期来看,航空运输市场之间的竞争是运输服务产品的竞争,但从长期来看,则是规则、技术、标准的竞争。因此,在中美贸易战背景下,中美航空运输业未来可能的风险点主要包括以下方面:

  一是关于政策透明度问题。事实上,这个问题在中美近几年的航权谈判中已有所体现。2007年中美在双边航权谈判时,美方曾希望与中国建立开放天空,双方计划于2010年3月开始推进“天空开放”的谈判。但此后双方多次举行谈判,并未就进一步扩大航空市场准入达成一致,主要原因在于美国逐渐将时刻与航权挂钩。美方对于时刻等关键资源的分配政策关注度提升,并希望中国能提高政策的透明度,让外国航空公司能充分了解分配规则。

  二是关于公平竞争问题。过去几年,有越来越多的航空公司从中国二三线城市开通至美国的航线,这也在一定程度上引起了美方的关注。随着中国承运人市场份额的进一步扩大,美国可能更希望中国能按照国际通行的、市场化的方式来规范本国航空运输企业在国际市场上的行为,尤其是对国有企业应加强规范。

  三是关于产业政策问题。从中美贸易战来看,美国指责中国是“国家主导经济发展模式”,而非市场经济模式。政府对产业发展的指导、资源配置的方式均成为美国攻击的对象。目前民航业与其他产业一样,面临着产业政策与竞争政策、产业政策与贸易政策之间不协调的问题,这些都有可能成为中美民航业争端的风险点。

  从中美贸易战本质来看,中美进入了全方位的战略竞争新纪元,美方要求中国做出深刻变革的压力将是长期存在的[1]。在全球供应链的时代,任何产业都无法在这种全方位的竞争中独善其身,因此,针对中美民航业可能出现的争端风险,有必要采取相应的预防措施,正版资料第二份,防范和化解风险的发生。

  一是加快现有国际规则的执行,对标国际先进规则。摩擦首先直接来源于协定承诺与协定执行之间的差距,因此,有必要加强合规执行,对目前的航空运输协定的执行情况进行全面的分析,对于不符合协定条款要求的一些做法和规定进行清理,减少风险点;全面评估中国在GATS中的承诺执行情况,按照相关原则和条款落实具体开放承诺;在下一步对外开放时,主动对标高标准的国际规则,以适应竞争格局的变化。

  二是提高政策透明度。航空运输等服务业的市场准入开放天然就包含管制规则的开放,因此准入规则一开始就要透明公正才能实现真正的开放。在外部不确定性增强的背景下,应主动做好信息公开工作,对于影响市场行为的关键性政策,如航权资源、时刻资源、准入程序、监管程序等,做好培训和普及工作,尽可能提高政策透明度,让企业对于所处的营商环境有充分的了解,对政策的作用有清晰的预期。

  一是加快经济干预方式从产业政策向竞争政策转型。随着市场成熟度的提高,政府职能应回归到“守夜人”的角色,由经济活动的引导者转变为竞争秩序的维护者。中国民航应顺应这种规律,进一步推动“放管服”改革,厘清市场和政府关系,理顺产业政策与竞争政策之间的关系,确定竞争政策的基础性地位;完善财政资金使用规则,规范补贴相关政策;处理好行业规划与地方发展规划之间的关系,统筹引导各机场有序发展,形成良性竞争格局。

  二是支持民航业国有企业改革。对国有企业地位和作用进行明确,根据企业的功能,界定不同类型的企业。对于公益类和商业类的民航企业实行不同的管理原则,明确监管边界,优化监管方式;支持有条件的民航国有企业加快混改,完善职业经理人制度,推动治理结构优化和激励制度的完善。

  三是加强公平竞争政策的引入。一方面要落实好公平竞争审查制度,强化对竞争政策基础性地位的认识,在政策制定的过程中严格落实公平竞争审查制度;另一方面应深入研究国际竞争规则,包括对各国民航竞争条款的研究,在双边航空协定中引入高标准的竞争条款;此外,应加快研究补贴等特定政策对市场竞争的影响,为完善相关制度做好政策储备。

  一是有节奏、有重点地加快开放步伐。民航业作为高度国际化的产业,开放是未来发展的潜力和方向。在中国航空运输业快速发展的背景下,对一些领域、一些国家的开放步伐和开放幅度可以更快一些、更大一些;在外商投资民航业方面,可进一步完善“负面清单”管理模式,在确保产业安全的基础上,加大竞争的引入;结合上海自由贸易试验区临港新片区、海南自由贸易港及其他自贸区建设,探索监管手段创新、监管模式创新和监管体制创新;在传统双边开放模式下,借鉴中国-东盟区域航空运输开放经验,积极研究、探索推进中国-非洲、中国-欧盟等区域开放路径。

  二是构建多元开放格局,防范不对称依赖风险。在中美贸易战前景不明的现实下,有必要对中美民航市场在中国国际航空市场中的定位进行重新审视,将民航发展置于国家外交外贸发展大格局和世界经贸发展大趋势中,进一步完善航权谈判策略,提升航权开放对国家对外开放战略的服务能力;优化航权、时刻等资源配置政策,提升航线网络整体的稳定性和发展的可持续性;加强对国际航空市场发展的跟踪研究和风险监测,提升部际联动与协同水平,完善信息共享机制,防范不对称依赖风险可能带来的负面影响。

  [1]王达:论中美经济关系“新范式”的意义、内涵与挑战.《东北亚论坛》,2019年第4期。


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